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交通運輸部（以下簡稱交通部）再次釋放《收費公路管理條例》修訂的聲音。
8月15日，《每日經濟新聞》記者從交通部官方網站了解到，在近日印發的《交通運輸部關于推進供給側結構性改革促進物流業“降本增效”的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）中，交通部再次提出了完善公路收費管理的要求。
同時，交通部在落實《若干意見》三年行動方案（2016~2018年）里面，進一步確定了任務分工和完成目標：由交通部法制司牽頭，公路局參與，推進《收費公路管理條例》的修訂工作，科學合理確定公路收費標準。
值得注意的是，交通部提出了探索高速公路分時段差異化收費的政策。據了解，官方提出該政策尚屬首次。
一位不愿署名的專家告訴《每日經濟新聞》記者，高速公路分時段差異化收費主要是為了分流，起到緩解個別時間段擁堵的作用。但考慮到平時絕大多數高速公路較為暢通，主要是重大節假日小客車免費通行的時候擁堵問題突出，因此未來重大節假日小型客車免費通行的政策有可能會產生變數。
收費公路管理條例修訂提速
高速公路過路費比成品油費更貴、公路收費站設點太多等有關收費公路的吐槽不斷，在網上更是出現了大量自駕出行規避收費路段的攻略，這也讓《收費公路管理條例》的修訂顯得更為緊迫。
交通部在《若干意見》中提出，推進《收費公路管理條例》的修訂工作，逐步有序取消政府還貸二級公路收費，科學合理確定公路收費標準。
同時，在落實《若干意見》的三年行動方案（2016~2018年）中明確分工，并要求持續推進《收費公路管理條例》修訂工作。
值得注意的是，在幾天前，交通部就曾連續公布4篇對人大建議的答復，都涉及公路收費政策的相關話題。
交通部在答復中透露，目前，交通部正在配合國務院法制辦對《收費公路管理條例》進行修訂，擬對收費公路范圍、期限、標準及減免等事項重新作出統一規定。
1984年，國務院出臺“貸款修路，收費還貸”的收費公路政策，2004年11月1日起施行《收費公路管理條例》，在近12年的管理條例執行過程中，中國的公路得到了快速、有序發展，但業界對于收費公路政策的爭議之聲也越來越大。
早在2011年1月，國家發改委經濟貿易司副司長耿書海就曾公開表示，中國各種過路過橋費已高達運輸企業成本的1/3，高速公路收費標準過高，應大幅降低。
在近幾年的全國兩會期間，有關收費公路的話題一直是討論的熱點。
今年的全國兩會上，全國人大代表黃陽旭表示，在我國貨物總價值中有30%都被物流費用耗去，物流成本成為物價升高的直接推手。他建議國家相關部門降低高速公路收費，減輕企業物流成本，為中小企業發展松綁解壓。
實際上，交通部對于修訂《收費公路管理條例》想法由來已久，在近年出臺的多份文件中，交通部都提出了修訂的要求。但即便如此，相對于此前而言，近一周以來交通部如此密集地提及修訂《收費公路管理條例》的情況也并不多見，而且對修訂的要求也更加具體，在一些業內專家看來，修訂《收費公路管理條例》將進入快速推進階段。
舉債修的公路降費空間有限
離今年的國慶節還有一個半月時間，在北京工作、老家在河南的小張已經在規劃開車回家的事情了。和去年一樣，他還是計劃在10月1日的零點開始動身。
對此，小張告訴《每日經濟新聞》記者，選擇這個時間動身主要是考慮到走高速公路正好可以免費通行，而且也可以規避早上的擁堵，開車回家來回一趟的油費大概是900元左右，高速過路費也差不太多，這樣可以省掉大約一半的成本。
但是，如果未來重大節假日小型客車免費通行的政策要進行調整的話，小張的“小算盤”還能打多久呢？
交通部此前在回復人大建議時稱，交通部在對重大節假日小型客車免費通行政策的實施情況進行總結和評估，將綜合考慮各方意見，進一步研究完善有關政策措施。
同時，交通部在《若干意見》中進一步指出，探索高速公路分時段差異化收費政策和標準貨運車型計重收費的ETC應用，提升高速公路通行效率。
對此，北京交通大學教授趙堅在接受《每日經濟新聞》記者采訪時稱，這是想通過價格杠桿調節人們走高速公路出行，高峰時段高速公路的收費標準會高，低峰時段收費標準會降低，破除現行各時段標準一致的政策。
這一政策對于個人出行可能會有一定的影響，但影響不會很大。趙堅認為，總體來看，大多數高速公路都不存在擁堵問題，要想降低收費標準的話，由于債務較多，很多地方都是借新債還舊債，可降低的空間比較有限。
東南大學交通法治與發展研究中心執行副主任顧大松向《每日經濟新聞》記者介紹，動態的價格調整收費標準的方向是很有價值的，國外很多城際高速公路都是采取這一政策來緩解擁堵問題。
“從供給側結構性改革的角度，要考慮精準化施策，這個調整有可能是往下調，即使往上調也會是有針對性的。”顧大松進一步說，對于貨車而言，晚上上路的多，很多貨車為了避開高速收費而走國道。如果降低收費標準，可以吸引貨車走高速公路，減少對國道的壓力。
但是，在一些業內專家看來，這一政策動向釋放出來的意圖或許并非僅限于此。前述不愿署名的專家說，長期來看，重大節假日小型客車免費通行政策很難持續，而探索高速公路分時段差異化收費政策，當然有降低收費、減輕企業物流成本的考慮，但在某種程度上，也可以看做是為取消重大節假日小型客車免費通行政策做一個鋪墊。實際上，此前關于節假日是否取消小客車免費通行政策，行業內部也一直有爭議。
另一位行業專家也提出了類似的觀點，他告訴《每日經濟新聞》記者，重大節假日小型客車免費通行政策本身在法律依據上就值得商榷，未來如果出臺基于調控高速公路擁堵的收費政策，重大節假日小型客車免費通行政策也可能面臨調整。
早前報道：
交通部：財政保障不足 需繼續利用好收費公路政策
8月9日，交通運輸部就人大建議第4147號關于要求完善收費公路政策的建議和人大建議第1306號關于優化重大節假日高速公路免費政策的建議作出答復，表示《收費公路管理條例》已上報國務院，擬對收費公路范圍、期限、標準及減免等事項重新作出統一規定。對于加快取消收費公路，交通運輸部表示，由于國家財政資金保障仍然不足，還需要繼續利用好收費公路政策，實現可持續發展。
2004年《收費公路管理條例》施行以來，隨著新問題不斷出現，如何對其修訂一直是社會關注的焦點。2015年7月公布的《收費公路管理條例》修訂意見稿提出，高速公路收費擬不再事先規定期限，而是根據修路貸款債務償還情況確定；高速公路收費到期后，將繼續收取養護管理費。高速公路收費長期化成為政策方向。這在當時引發了極大爭議。已上報的《收費公路管理條例》多大程度上吸收了民意、為何強調堅持利用好收費公路政策、是否是遵循了國際慣例、能否觸及公路收費體制的深層痼疾，越發引人關注。
公路收費政策為何需要修改
現行公路收費政策的法理性建立在1984年國務院出臺的“貸款修路，收費還貸”基礎上。這一政策為在國家財政能力不足的情況下大力發展公路基礎設施建設提供了有力保障。截至2015年的31年間，全國公路總里程已達457.7萬公里，增長了4.9倍。其中一級公路達到9.1萬公里，二級公路達到36萬公里，分別是1984年的277.3倍和19.3倍。高速公路更是從無到有，達到12.4萬公里，里程數超越美國成為世界第一。
公路里程數持續增長和公路等級不斷提高，證明了當初發展公路基礎設施政策的正確性，這也是公路收費的最大法理性所在。但隨著時間推移，許多公路實際償債期到期而仍在繼續收費，逐漸遭到廣泛批評。一段時間里，設卡收費也盛行一時。許多收費公路實際上異化為“尋租路”，不僅腐敗叢生，還極大制約了社會經濟發展，漸漸侵蝕了收費公路政策的法理性。
為治理公路亂收費，制度層面先后出臺了《公路法》和《收費公路管理條例》，后者起著主要制度規制作用。按照現行條例，政府還貸公路最長收費期限不得超過15年，中西部省份不得超過20年；經營性公路最長收費期限不得超過25年，中西部省份不得超過30年，一旦收費期限屆滿，必須終止收費。
然而，現行條例雖為取消公路收費設置了剛性節點，但又面臨其他挑戰。一方面，30多年來建設的許多公路已經老化，養護成本迅速增加；另一方面，一輪又一輪的基礎設施建設，催生出公路升級、改擴建和新建的巨大需求，也因此留下了巨大的建設資金缺口和地方政府性債務，以時間劃定收費期限的方式，不僅可能導致公路基礎建設和養護難以為繼，還可能抬高地方債務的風險水平，產生系統性金融風險。
基于多方面考量，2011年交通部提出了對公路分類管理的思路。即構建“兩個路網體系”，其中占全國公路總里程97%的公路將由政府財政承擔相應費用，交公眾免費使用。其余3%的收費公路，主要集中在高速公路上。普通公路承擔基礎性的、均等化的服務以體現公路的公共性，高速公路實施“用路者付費”原則，以維持公路建設和養護資金需求，這為公路收費找到了新的法理性。這一思路，也成為《收費公路管理條例》修訂稿的立法原則。
現行改革思路仍存制度空隙
盡管對公路實施分類管理的政策，為高速公路收費長期化提供了新的法理性。然而現實卻是，“兩個路網體系”的劃分還不明確，已固化的利益格局又不斷增加了對公路實施分類管理的難度。有的通過公路產權的多次轉讓和貸款抵押等手段，混淆了債權債務關系，模糊了實際償債期限；有的擅自對二級公路改擴建，以此延長收費期限；有的以環保為名，將公路劃歸景區，以此收取費用；有的以“統貸統還”為名繼續收費。這些變相延長收費的做法，減損了高速公路收費長期化的法理性和公眾說服力。
交通部表示，擬對收費公路范圍、期限、標準及減免等事項重新作出統一規定，凸顯出以剛性制度應對變相延長收費的決心。但無論從2015年版的《條例》修訂稿還是給人大的答復看，全部取締各類違規及不合理收費的剛性約束還不夠，彈性仍然過大，有可能為遏制變相收費留下制度空隙。
比如，公眾高度關注的重大節假日高速公路免費政策，交通部的答復認為，實行重大節假日小型客車免費通行政策有相應的法律依據，對刺激消費、拉動內需起到了積極作用，但也引發了部分路段免費后交通量遠超其設計通行能力，造成公路主線的嚴重擁堵等問題，有必要重新評估論證。那么，在這項政策上以法理依據為導向還是以解決現實問題為導向，不能含糊。
又如，對于加快取消收費公路，交通部表示，還需繼續利用好收費公路政策，實現可持續發展。如何利用好收費政策，怎樣才能實現可持續發展，需要對公共利益、收費公路投資者、債權人和經營者的合法權益綜合考量，如果僅僅出臺原則表述，恐怕對于現實缺乏指導力。
再如，收費公路需要建立切合實際的價格體系。這一體系應主要由借貸修路時形成的債務、運營和養護費用決定。但是到底形成了多少債務，到目前還了多少，運營和養護花費多少，公眾通常一無所知。缺乏知情權，公路收費的黑洞很難見光，收費價格就總會產生不利于公共利益的傾向。
實施收費政策還應加強制度建設
客觀看，中國公路管理模式的變動艱難并不特殊。平衡公路的公共屬性和利益屬性，在全世界都是一個難題。美國是除中國外高速公路里程超過10萬公里的唯一國家，其公路管理模式上也具有特殊性。上世紀50年代美國國會通過《聯邦資助公路建設法案》，確定美國洲際高速公路由聯邦政府和州政府按照9比1出資，這賦予了美國對公路管理的聯邦政府主導權，能夠讓高速公路保持基本的公共屬性，只收取象征性費用。同時，卻導致了私人資本難以進入高速公路建設領域，高速公路建設發展停滯的問題出現。
日本公路采取的特殊法人管理模式，由半官半民性質的公路公團作為管理方，公路預算和規劃由政府決定，公路養護、債務清償由公團負責。表面上，這種模式有利于公路公共屬性和市場屬性的平衡，但由于采取的是“統一核算制”，導致了公路收費價格體制單一化。由于高速公路建設負債巨大，日本不得不采取延長收費期限等措施，引發民意反對。
德國過去一直以高速公路免收通行費而被視作神話，但神話目前正在走向劇終。免費政策導致德國公路基礎設施建設和維護出現資金缺口，同時產生了國際間的通行不公平問題。根據申根協定，簽約國間可以自由通行，但德國民眾前往臨近的法國、意大利等國，需要繳納高速公路通行費，反之，其他申根國家公民進入德國則無須繳費。這讓德國國內部分政客開始推行高速公路收費政策，按照進程，有可能今年就開始實施。盡管德國開始公路收費可能遭到歐盟對其進行違約指控，但實際上，高速公路收費一直是歐盟委員會的立場。歐盟委員會一直在呼吁德國放棄稅收補貼政策，實施“使用者買單”模式。
據不完全統計，目前全世界有超過70個國家采取收費模式，且近年來實施收費公路政策的國家還在不斷增加，特別是新興經濟體。從這個角度看，中國對高速公路實施長期收費政策，符合國際潮流。不同之處在于，中國國家財政能力強于其他國家，在維護公路的公共屬性上還未發揮應有作用。此外，發達國家對于高速公路的規劃、投融資、建設、運營、監管有成熟的法律體系，而中國仍然落后。《收費公路管理條例》不能只強調在收費上符合國際潮流，在制度建設上繼續滯后。
改革如何觸及深層體制痼疾
《收費公路管理條例》的使命，不僅在于找到利益平衡點，找到高速公路收費長期化的法理依據，還在于要觸及公路管理體制的深層痼疾。這就不能回避以下四個問題。
其一，法律法規的協同問題。按照2015年版的《條例》修訂稿，與《公路法》第五十九條規定的依法設立收費公路所規定的情形，存在明顯差異。此外，按照此次交通部對人大的答復，認為在公路管理體制改革方案尚未確定的情況下，全面修改《公路法》條件尚不成熟。那么，下位法是否該服從上位法，改革是否必須突破法律規定，需要更系統的說明。
其二，如何讓預算管理發揮效力的問題。高速公路的債務數據、營收數據、養護成本等一直是公眾質疑的焦點。目前，高速公路的運營已納入預算管理，本應透明，但公眾的不信任表明，預算管理還未發揮關鍵作用。這一方面緣于地方人大對預決算的解讀能力有待提高，監管作用發揮不出來；另一方面也是地方利益決定的結果。即使地方人大有能力起到監管作用，由于高速公路涉及地方利益，也有可能監而不管。
其三，是否存在重復征稅的問題。不少人質疑，買車已交了車輛購置稅，加油又交了燃油稅，為何用路還要繳納通行費，這是否涉嫌重復征稅？按照權威解釋，車購稅主要用于公路建設，燃油稅則不僅用于普通公路養護，還用于航道養護、環境保護、新能源發展等方面。然而，這并不能消除重復征稅的質疑。質疑背后，指向的是車購稅、燃油稅、高速公路通行費的去向。無法完全公開透明，深層體制弊端就無法被觸及。
其四，公路收費與物流業發展的關系問題。按照國家發改委的數據，2015年中國物流費用占GDP之比高達16%，遠超發達國家水平。全國工商聯數據認為，物流成本已占企業生產成本的30%-40%，嚴重制約了企業發展。但是，按照交通部研究結果，中國物流業的快速發展利益于公路收費政策改善了路網，車輛通行費僅占社會物流總費用的1.9%左右。孰是孰非，事關公路收費有利于還是不利于經濟發展大局。
總之，《收費公路管理條例》的修訂和演變過程，顯示出以法治化、公開化推進公路收費政策的政策傾向，這是“得”的一面。沒有切實觸及公路管理體制的深層弊端，在突破利益格局束縛，維護公共利益至上仍缺少剛性保證，則是“失”的一面。保證“得”，彌補“失”，是公路收費政策改革的關鍵所在。
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